Reunião internacional sobre os princípios relativos às transferências de armas pequenas

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Por Ken Epps

Uma provável reunião internacional foi, virtualmente, o único resultado da ineficiente Conferência de Revisão do Programa de Ação sobre Armas Pequenas (PoA) das Nações Unidas, realizada em Nova York em julho de 2006.  Após duas semanas de pronunciamentos estéreis pelas delegações e de debates em plenário reféns de alguns poucos países intransigentes, a conferência acabou com  resultados mínimos, e sem acordo sobre mecanismos formais de seguimento a propósito de um processo para armas pequenas, considerado importante por todos os estados.  O pronunciamento da delegação canadense, ao apagar das luzes da conferência, de que o Canadá seria anfitrião de uma reunião “informal e entre sessões” em Genebra sobre controle de transferências e sobre outros temas importantes, foi o único sinal, naquele momento, de que o processo das Nações Unidas sobre armas pequenas tinha algum futuro.  A reunião canadense foi proposta como evento entre sessões da ONU, apesar de não haver previsão de outras sessões relacionadas com o PoA.  

 Alguns meses mais tarde uma resolução da Assembléia Gera da ONU sobre armas pequenas abrangia um acordo sobre Reunião Bienal de Estados sobre o PoA  (BMS na sigla em inglês) a realizar-se em 2008. A reunião patrocinada pelo Canadá foi depois reduzida a uma sessão de trabalho informal de estados-membros para instruir e encaminhar a BMS. A reunião informal parecia apresentar vantagens. Ela não precisaria prender-se à estrutura e à perda de tempo do processo formal das Nações Unidas. Nem precisaria conseguir resultado baseado em consenso. O tema principal escolhido para a reunião informal – princípios globais para transferências de armas pequenas e leves – também logo mostrou ser oportuno. Outra resolução da Assembléia Geral no fim de 2006 previa um processo das Nações Unidas para examinar a possibilidade e o conteúdo de um Tratado sobre Comércio de Armas (TCA) destinado a reger o comércio de armas convencionais, inclusive de armas pequenas e leves.

Mas não demorou em que o plano dos organizadores canadenses fosse controvertido.  O rápido e expressivo sucesso da resolução do TCA levou alguns patrocinadores da resolução, notadamente o Reino Unido, a temerem que a reunião de Genebra confundisse o processo de TCA e desviasse a atenção e a força política necessárias para a promoção e negociação do referido TCA.  

Grupos da sociedade civil, inclusive membros importantes da campanha pelo controle de armas que defendem um TCA também se opunham a uma sugestão inicial de que a reunião de Genebra iniciasse um processo distinto de tratado sobre transferência de Armas leves.   Preocupavam-se com a possibilidade de criar concorrência indesejada com o TCA. Os canadenses foram avisados sobre essa, e outras, preocupações em reunião que realizaram em março sobre transferência de armas pequenas, com alguns participantes de países e da sociedade civil 1.  

Uma controvérsia potencialmente mais prejudicial surgiu no início de junho, quando o governo canadense determinou que não se convidasse cinco países para o encontro de Genebra – Belarus, Mianmar, Irã, Coréia do Norte e Zimbábue. Aparte o critério de excluir especificamente esses países, e não outros, a decisão oficial provocou imediatas situações políticas e logísticas, que, temiam muitos observadores, poderiam enfraquecer e mesmo impedir o evento.  Com a exclusão deliberada de cinco estados membros da ONU, o encontro não poderia mais pretender – como se propunha inicialmente – ser um ensaio “entre sessões” de um processo das Nações Unidas.  De fato, excluiu-se qualquer referência a essa idéia, já que a natureza “informal” do encontro foi enfatizada. Como resultado dessas controvérsias, não seria exagero afirmar que as expectativas sobre o evento não eram otimistas.

 A “Reunião Informal sobre Princípios Relativos ao Controle de Transferências de Armas Pequenas e Leves” realizou-se em Genebra durante cinco dias no final de agosto de 2007. Sob os auspícios do Canadá, com apoio da Suíça, o evento teve participação maior do que muitos previam – 111 estados, 24 organizações da sociedade civil e várias agências das Nações Unidas e organizações regionais estavam representados. A agenda estava bem estruturada e, apesar de algumas dificuldades, proporcionou  o tempo adequado para as exposições e - talvez o mais importante – para perguntas e comentários, o que resultou em frutífero intercâmbio de informações, de experiências e de idéias.  Ao contrário das reuniões do Plano de Ação das Nações Unidas, nas quais a participação da sociedade civil é geralmente marginalizada e limitada a uma sessão, a reunião de Genebra possibilitou a intervenção de ONGs em todas as sessões. Na verdade, em várias ocasiões os comentários da sociedade civil obviamente ajudaram no curso dos debates em plenário. Na última sessão, o presidente da reunião, Earl Turcotte, apresentou um vislumbre do relatório final, cuja versão integral será o produto da reunião e estará na pauta da BMS em Nova York.

Há várias razões para considerar um sucesso a reunião de Genebra, apesar das controvérsias e dos desafios antecipadamente enfrentados.   Primeiro, o caráter informal do encontro levou a um progresso verdadeiro na agenda do Plano de Ação da ONU.   O evento permitiu focalizar persistentemente a questão dos controles sobre transferências de armas pequenas e leves e chegou a identificar medidas concretas destinadas a reduzir o risco de desvio do comércio legal para o mercado ilegal. Apesar da informalidade da reunião impedir que fossem tomadas decisões vinculantes, o evento serviu para mostrar que engajamentos no Plano de Ação podem ficar abertos para discussões e debates ulteriores, e que os países podem empenhar-se de modo construtivo na implementação desses compromissos.       

Devotou-se bastante tempo ao exame das condições de controle nacional das exportações e importações de armas e das “atuais responsabilidades dos Estados segundo o direito internacional pertinente” como especificado pelo Plano de Ação, durante dois dias inteiros discutiu-se sobre os processos de autorização de exportação e sobre as obrigações dos estados nesse campo. E durante um dia e meio falou-se das questões de cooperação e de implementação. Foi evidente que muitos participantes receberam com satisfação esse intercâmbio, com o qual se sentiram beneficiados. Ainda que não se possa prever se, e como, o evento vai influir no BMS, o sucesso do modelo informal de reunião sugere que ele poderia ser utilizado para progredir em outras esferas do Plano de Ação.

Em segundo lugar, utilizando os conhecimentos e a experiência da sociedade civil, a reunião salientou a contribuição importante desse setor na ajuda aos Estados no desenvolvimento e implementação de controles sobre as transferências internacionais. Muitas exposições foram feitas por especialistas da sociedade civil; as ONGs mostraram profundo conhecimento e experiência sobre controle de transferências de armas leves, e relataram sua assistência aos Estados a respeito da legislação sobre esse tema. Igualmente importante, o intercâmbio entre delegados da sociedade civil e dos Estados durante as sessões foi positivo e profissional, e levou o evento a uma discussão mais acesa à medida que se desenrolava a reunião. 

Em terceiro lugar, a reunião informal proporcionou oportunidade importante para detalhar e discutir o direito internacional pertinente, inclusive o direito das Nações Unidas, os direitos humanos e o direito internacional humanitário, que definem as responsabilidades dos Estados quanto às leis nacionais em vigor e à regulamentação sobre transferências de armas pequenas e leves.  Representantes do comitê de ONGs que promove um Tratado sobre Comércio de Armas (ATT em inglês) tiveram ampla oportunidade de expor os princípios globais regendo as transferências de armas que devem ser a essência de um TCA. Especialistas do Comitê Internacional da Cruz Vermelha também expuseram, pormenorizando, as obrigações dos Estados em relação ao direito internacional humanitário.  Ficou claro que a maioria dos Estados participantes – com as marcantes exceções da Rússia e da China – prezaram a oportunidade de passar em revista as leis internacionais relacionadas com o controle das transferências de armas pequenas. 

Por fim, houve mais equilíbrio no intercâmbio entre Estados do Norte e do Sul do que ocorre em geral nas reuniões do Plano de Ação das Nações Unidas. Delegados de Estados do Sul mostraram-se ativos e comprometidos, e muitos foram francos e diretos ao vincularem a necessidade de padrões mais rígidos para transferências de armas ao impacto sobre seus povos de vendas irresponsáveis de armas leves. Representantes africanos, latino-americanos e do Oriente Médio também se referiram a vários acordos recentes, regionais e sub-regionais, sobre armas pequenas e sobre transferências de armas pequenas 2.

Pode-se afirmar que a reunião informal sobre transferências de armas pequenas sob os auspícios do Canadá foi um sucesso apesar dela mesma. Por fim, as dificuldades logísticas e políticas que envolveram sua organização foram superadas, e as dúvidas sobre a utilidade do evento deram lugar a debates e discussões construtivas de natureza técnica que fizeram progredir a agenda envolvendo padrões mais estritos de transferências globais de armas. Tanto os participantes dos Estados como os da sociedade civil saíram da reunião com a sensação de realização e de que esses eventos “informais” poderiam ser utilizados em outros campos do Programa de Ação sobre Armas Pequenas.  
 

1 A “Mesa redonda sobre Armas Pequenas e Leves” realizou-se em Montebello, Quebec, de 25 a 27 de março de 2007. Com apoio da Finlândia através do “Processo de Helsinki sobre Globalização e Democracia”, o governo canadense reuniu representantes de 11 estados e de quatro organizações da sociedade civil, (inclusive o Projeto Ploughshares) para um intercâmbio de informações sobre controle de transferências de armas pequenas.      
2 Inclusive  a “ECOWAS Convention on Small Arms, Their Ammunition and Other Related Materials,” o “Nairobi Protocol for the Prevention, Control and Reduction of Small Arms and Light Weapons in the Great Lakes Region, the Horn of Africa and Bordering States,” a “Inter-American Convention against the illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Ammunition, Explosives, and other Related Material (Cifta), e o “Arab Model Law on Weapons, Ammunition, Explosives and Hazardous Material.”